• Rozhodnutie 1. stupňa

TELEKOMUNIKAČNÝ ÚRAD SLOVENSKEJ REPUBLIKY

Továrenská 7, P.O. Box 18, 810 06  Bratislava

 

Rozhodnutie o rozklade

 

Číslo rozhodnutia: 33/01/2007                                                                              V Bratislave 1. marca 2007    

Účastník konania:

Slovak Telekom, a.s., Námestie slobody 6, 817 62 Bratislava 15, IČO: 35 763 469

 

Predseda Telekomunikačného úradu Slovenskej republiky (ďalej len „predseda úradu“) ako príslušný  správny orgán podľa § 5 zákona č. 71/1967 Zb. o správnom konaní v znení neskorších predpisov (ďalej len „správny poriadok“) a § 72 ods. 3 zákona č. 610/2003 Z. z. o elektronických komunikáciách v znení neskorších predpisov (ďalej len „zákon o elektronických komunikáciách“) rozhodol  o rozklade spoločnosti Slovak Telekom, a.s., Námestie slobody 6, Bratislava (ďalej len „spoločnosť ST“) proti rozhodnutiu odboru ekonomickej regulácie Telekomunikačného úradu Slovenskej republiky (ďalej len „úrad“) číslo 622/14/2006 zo dňa 16. októbra 2006 (ďalej len „ napadnuté rozhodnutie“) vo veci určenia významného podniku na maloobchodnom trhu služby minimálneho súboru prenajatých okruhov s kapacitou do a vrátane 2 Mb/s je, ktorá spočíva v poskytnutí prenosovej kapacity medzi rôznymi bodmi tej istej siete alebo rôznych sietí, pričom nezahŕňa prepájacie funkcie ovládateľné jej užívateľom (ďalej len „maloobchodný trh č. 7“) a uloženia povinností podľa § 23 ods. 1  zákona o elektronických komunikáciách takto: 

 

rozklad sa zamieta a rozhodnutie úradu č. 622/14/2006 zo dňa 16. októbra 2006 sa potvrdzuje. 

 

Odôvodnenie:

Úrad je povinný podľa § 15 zákona o elektronických komunikáciách určiť relevantné trhy v oblasti elektronických komunikácií na základe Európskou komisiou (ďalej len „EK“) odporúčaného zoznamu relevantných trhov v súlade s princípmi zabezpečenia konkurenčného prostredia a s prihliadnutím na špecifické národné podmienky, najmä geografické. Úrad vydal dňa 28.01.2004 rozhodnutie, ktorým určil zoznam relevantných trhov. Toto rozhodnutie bolo vyhlásené v Zbierke zákonov pod č. 57/2004 Z. z. V oblasti elektronických komunikácií je maloobchodný relevantný trh č. 7 definovaný takto: „minimálny súbor prenajatých okruhov s kapacitou do a vrátane 2 Mb/s je služba, ktorá spočíva v poskytnutí prenosovej kapacity medzi rôznymi bodmi tej istej siete alebo rôznych sietí, pričom nezahŕňa prepájacie funkcie ovládateľné jej užívateľom“.                

Úrad je podľa § 16 zákona o elektronických komunikáciách povinný zisťovať, či je
na predmetnom relevantnom trhu efektívna súťaž. Efektívnou súťažou sa podľa § 16 ods. 2 zákona o elektronických komunikáciách rozumie taký stav, pri ktorom ani jeden podnik pôsobiaci na príslušnom relevantnom trhu nemá významný vplyv. V rámci všeobecného prieskumu na relevantnom trhu úrad v zmysle § 38 ods. 1 zákona o elektronických komunikáciách požiadal o doručenie informácií od vybraných podnikov.

Úrad vykonal analýzu maloobchodného trhu č. 7 na základe údajov získaných
od spoločnosti ST aj od iných podnikov, pôsobiacich na trhu elektronických komunikácií.

Závery analýzy maloobchodného relevantného trhu č. 7 úrad zverejnil na svojej internetovej stránke a predložil EK. EK v liste doručenom úradu dňa 28.08.2006 zaslala úradu svoje pripomienky, ktoré úrad zohľadnil v ďalšom konaní.

Dňa 08.09.2006 bolo doručené spoločnosti ST oznámenie o začatí správneho konania, čím sa začalo správne konanie o určení významného podniku na maloobchodnom trhu č. 7 a o uložení povinností na tomto relevantnom trhu podľa zákona o elektronických komunikáciách.

Úrad vydal napadnuté rozhodnutie, ktorým podľa § 17 zákona o elektronických komunikáciách na základe analýzy a po skončení konzultácií rozhodol, že spoločnosť ST má podľa § 16 ods. 3 zákona o elektronických komunikáciách na maloobchodnom trhu č. 7 také postavenie, že nie je vystavená efektívnej súťaži a ekonomický vplyv jej v podstatnom rozsahu dovoľuje správať sa nezávisle od konkurentov a užívateľov, a teda je významným podnikom na maloobchodnom trhu č. 7. Zároveň boli spoločnosti ST určené povinnosti podľa § 23 ods. 1 zákona o elektronických komunikáciách. Rozhodnutie bolo spoločnosti ST doručené dňa 18.10.2006

Dňa 03.11.2006 podala spoločnosť ST  v zákonnej lehote rozklad. V podanom rozklade spoločnosť ST uviedla tieto námietky:

1. Procesnoprávne pochybenia

1.1.      Spoločnosti ST nebola doručená správa o postupe v zmysle § 10 zákona o elektronických komunikáciách. Podľa § 10 ods. 7 zákona o elektronických komunikáciách je úrad povinný zverejniť výsledky a správu o postupe podľa odsekov 2 až 6. Správne konanie sa začalo teda v rozpore so zákonom o elektronických komunikáciách, čím sa úrad dopustil porušenia základných zásad správneho konania podľa § 3 správneho poriadku.

1.2.      Úrad pri analýze trhu konal v rozpore s čl. 9 odporúčania Európskej komisie (ďalej len „EK“) č. 2003/311/ES o relevantných trhoch v sektore elektronických komunikácií podliehajúcich ex-ante regulácii, pretože v analýze absentuje zdôvodnenie existencie trhov prostredníctvom trojkriteriálneho testu.

1.3.      Úrad nebral do úvahy pripomienky EK ohľadne rozličných typov prenajatých okruhov a geografického rozmeru relevantného trhu.

1.4.      Úrad v analýze nevymedzil, aké služby sa na tomto trhu poskytujú a kto ich poskytuje, pričom nebral do úvahy pripomienky Protimonopolného úradu Slovenskej republiky.

2. Významný podnik – vyhodnotenie kritérií

Úrad pri posúdení, či ide o významný podnik, nesprávne vyhodnotil tieto kritériá :

Veľkosť podniku vo vzťahu k relevantnému trhu. Úrad nebral do úvahy pokles podielu spoločnosti ST na danom trhu v časovom horizonte a podiel „konkurenta č.1“, ktorý nebol zahrnutý do analýzy z dôvodu poskytovania služby uzavretému okruhu užívateľov. Úrad v v analýze neoznačuje konkurentov spoločnosti ST konkrétne, ale číslami.

Existencia technologicky podmienených výhod. Dlhoročná existencia celoplošnej telekomunikačnej siete nie je len výhodou, pretože s tým súvisia zvýšené náklady na udržiavanie a investície na technické zdokonaľovanie.

Prístup k zdrojom financovania. Toto kritérium nemá miesto v analýze, pretože aj konkurenti spoločnosti ST majú porovnateľné možnosti.

Miera diverzifikácie služieb. Posúdenie tohto kritéria úradom nemá žiadnu výpovednú hodnotu, pretože na predmetnom trhu portfólio elektronických služieb nie je.

Zodpovedajúca vyjednávacia sila na strane dopytu. Konštatovania úradu o obmedzenej vyjednávacej sile na strane dopytu sa nezakladajú na skutočnej situácii na trhu (pokles podielu na trhu, pokles výnosov).

Vysokorozvinutá distribučná a predajná sieť. Úrad pochybil pri vyhodnotení tohto kritéria, pretože služba prenájmu okruhov sa predáva formou výberových konaní a nie prostredníctvom zákazníckych stredísk spoločnosti ST.

Potenciálna konkurencia. Úrad nesprávne zhodnotil stav konkurencie na trhu, neberúc do úvahy napríklad fakt neustáleho znižovania cien zo strany spoločnosti ST, ktorý potvrdilo aj stanovisko EK.

Súčasný stav súťaže na trhu. Úrad nevyhodnotil skutočnú situáciu na trhu, pretože charakteristiky, ako dynamika poklesu trhových podielov, počet konkurentov, elasticita dopytu vyplývajúca z vyjednávacej sily na strane koncových užívateľov, tvrdenie konkurencie, že v metropolitných oblastiach existuje súťaž, pokles cien a nehomogénne podmienky na trhu sú dôkazmi, že úrad by mal prehodnotiť definíciu trhu a skutočnosť, že ex ante regulácia nie je potrebná u niektorých rýchlostí aj vzhľadom na návrh EK v súvislosti s revíziou Rámcovej smernice a Odporúčania vylúčiť trh poskytovania minimálneho súboru prenajatých okruhov zo zoznamu relevantných trhov.

3. Uložené povinnosti

3.1.      Uloženie povinností nezohľadňuje princíp európskeho regulačného rámca

3.2.      Povinnosti uložené úradom sú neopodstatnené. Spoločnosť ST nemá postavenie podniku s významným vplyvom, pretože v súčasnosti a s výhľadom do budúcna existuje na relevantnom trhu skutočná konkurencia. Úrad pri odôvodnení jednotlivých povinností neuviedol

-             aký súťažný problém má daná povinnosť riešiť,

-             zdôvodnenie potreby uloženia danej povinnosti,

-             prečo ukladá práve tieto konkrétne povinnosti,

-             čo konkrétne sa sleduje uložením týchto povinností, aký budú mať vplyv na konkurenciu na danom trhu.

 

Úrad nezohľadnil princíp proporcionality.

3.3.   Povinnosť maximálnych cien je uložená neoprávnene, pretože metóda kalkulácie
nebola určená rozhodnutím úradu podľa § 24 ods.4 posledná veta zákona o
elektronických komunikáciách a zároveň vzniká nebezpečenstvo „price squeeze“ po uložení povinností navrhovaných pre zodpovedajúci veľkoobchodný trh.

3.4.   Neúnosnosť statického a technického prístupu úradu k vyhodnocovaniu maloobchodného relevantného trhu č.7.

V závere rozkladu spoločnosť ST navrhla, aby úrad nebral za základ napadnutého rozhodnutia analýzu trhu kvôli jej vyčítaným nedostatkom a najmä z dôvodu zmeny situácie na relevantnom trhu. Preto navrhuje, aby úrad napadnuté rozhodnutie rozhodnutie zrušil, alebo prerušil konanie, kým nedôjde k vydaniu novej analýzy relevantného trhu, ktorá bude odrážať súčasnú situáciu a perspektívnu budúcnosť relevantného trhu.

Spoločnosť ST navrhuje, aby úrad rozhodol, že spoločnosť ST nie je podnikom s významným vplyvom na relevantnom trhu, pretože na ňom existuje v súčasnosti aj s výhľadom do budúcnosti skutočná konkurencia.

Úrad podľa § 57  ods. 2 správneho poriadku postúpil dňa 27.11.2006 vec spolu so stanoviskom k rozkladu predsedovi úradu na rozhodnutie.  

Pred vydaním rozhodnutia o rozklade si spoločnosť ST uplatnila svoje právo podľa     § 33 ods. 2 správneho poriadku. Dňa 19.12.2006 sa dostavili na úrad zástupcovia spoločnosti ST, ktorí nahliadli do spisu a prevzali kópiu vyjadrenia úradu k rozkladu. Dňa 25.01.2007 spoločnosť ST doručila na správny orgán písomné vyjadrenie, v ktorom navrhuje zmenu napadnutého rozhodnutia v bode 3.: „Podľa § 24 ods. 4 je spoločnosť Slovak Telekom povinná stanoviť minimálne ceny za službu prenájmu okruhov z minimálneho súboru prenajatých okruhov metódou plne alokovaných historických nákladov...“

 

Predseda úradu k námietkam a tvrdeniam, ktoré spoločnosť ST vyjadrila v rozklade uvádza nasledovné:

 

K bodu č. 1 rozkladu:

1.1.

Zákon o elektronických komunikáciách neukladá úradu povinnosť doručiť účastníkovi konania o určení významného podniku na relevantnom trhu a o uložení povinností správu o postupe konzultácií podľa § 10.

Konzultácie sú podľa § 10 ods. 1 zákona o elektronických komunikáciách vzájomná výmena informácií, stanovísk a predbežné rokovania úradu s dotknutými stranami, najmä podnikmi, národnými regulačnými orgánmi alebo EK pred konaním a rozhodovaním o opatreniach, ktoré budú mať značný dosah na relevantný trh alebo v prípadoch, o ktorých to ustanoví tento zákon.

Úrad si vymenil stanoviská s Protimonopolným úradom SR, EK, aj so spoločnosťou ST ako jediným dotknutým podnikom.

Podľa § 10 ods. 4 zákona o elektronických komunikáciách úrad v čo najväčšej možnej miere zohľadní stanovisko EK a národných regulačných orgánov. Úrad po posúdení stanovísk začne konanie alebo konzultácie ukončí. Úrad vydané rozhodnutie zašle EK.

Ustanovenie § 10 ods. 4 zákona o elektronických komunikáciách ustanovuje, že úrad buď začne konanie alebo konzultácie ukončí. Úrad po analýze maloobchodného trhu č. 7 zistil, že na predmetnom trhu je potrebné vykonať reguláciu, a preto začal konanie.

Z vyššie uvedeného vyplýva, že zverejnenie výsledkov a správy o konzultáciách nie je podmienkou pre začatie konania a vydanie rozhodnutia. Následné konanie a rozhodnutie vo veci bolo vydané v rámci správneho konania, v ktorom úrad dodržal všetky zákonné podmienky a spoločnosť ST si mala možnosť uplatniť svoje zákonné práva, to znamená aj nazerať do spisu a preštudovať konečný návrh opatrení.

Úrad na internetovej stránke (http://www.teleoff.gov.sk/sk/Sutaz/Analyza/mot7.html) prostredníctvom prepojenia na internetovú stránku EK zverejnil celý konzultačný postup ako aj konečnú verziu analýzy maloobchodného trhu č. 7, ktorá je výsledkom konzultačného postupu, čím úrad splnil svoju povinnosť podľa § 10 ods. 7 zákona o elektronických komunikáciách.

 

1.2.

Podľa odporúčania EK o relevantných trhoch 2003/311/ES je tzv. trojkriteriálny test odporúčaným nástrojom za účelom samotnej identifikácie trhu a jeho zaradenia do zoznamu relevantných trhov podliehajúcich regulácii ex ante. Maloobchodný trh č. 7 je identifikovaný a uvedený v prílohe tohto odporúčania. Úrad postupoval podľa § 15 ods. 1 zákona o elektronických komunikáciách v súlade s odporúčaním EK pri vydaní rozhodnutia zo dňa 28.1.2004 o určení relevantných trhov (vyhlásené v Zbierke zákonov pod č. 57/2004 dňa 12.2.2004) a predmetný trh zaradil do zoznamu relevantných trhov práve na základe toho, že spĺňa podmienky trojkriteriálneho testu.

Podľa § 2 zák. č. 1/1993 Z. z. o Zbierke zákonov v znení neskorších predpisov o všetkom, čo bolo v Zbierke zákonov uverejnené, platí domnienka, že dňom uverejnenia sa stalo známym každému, koho sa to týka. § 3 ods. 4 zákona o Zbierke zákonov ustanovuje, že dňom uverejnenia v Zbierke zákonov nadobúdajú uznesenia, rozhodnutia a iné právne alebo organizačné akty uvedené v § 1 ods. 2 záväznosť a začínajú plynúť lehoty, ktoré sú v nich ustanovené alebo ktoré pre nimi upravované vzťahy ustanovil všeobecne záväzný právny predpis. Preto nie je potrebné zdôvodňovať existenciu trhu priamo v analýze, ktorá analyzuje daný trh určený rozhodnutím uverejneným v Zbierke zákonov.

            Podľa § 15 ods. 2 zákona o elektronických komunikáciách úrad priebežne dopĺňa alebo mení zoznam relevantných trhov na základe usmernení a odporúčaní EK. Úradu nie je známe žiadne usmernenie alebo odporúčanie EK, ktoré by odporúčalo doplniť alebo zmeniť zoznam relevantných trhov.

      Úrad sa v napadnutom rozhodnutí opiera o vyjadrenie EK, v ktorom EK nemala voči samotnej definícii trhu žiadne výhrady a nespochybnila výsledok analýzy, podľa ktorého je spoločnosť ST významným podnikom na maloobchodnom trhu č. 7.  

 

1.3.

Podľa § 10 ods. 4 zákona o elektronických komunikáciách úrad v čo najväčšej možnej miere zohľadní stanovisko Európskej komisie a národných regulačných orgánov.

Úrad preskúmal stanovisko EK a rozhodol o významnom podniku na relevantnom trhu a o uložení povinností tak, ako je uvedené v napadnutom rozhodnutí, pričom sa vysporiadal aj s pripomienkami EK na strane 25 napadnutého rozhodnutia. Podľa úradu je podstatné, že zistenia analýzy odôvodňujú určenie významného podniku a uloženie povinností čo v napadnutom rozhodnutí aj náležite zdôvodnil aj s ohľadom na pripomienky EK, ktoré zohľadnil v najväčšej možnej miere, v súlade so zákonom o elektronických komunikáciách a rozhodnutím úradu zo dňa 28.1.2004 o určení relevantných trhov.

EK vo svojom stanovisku nespochybňuje zistenie významného vplyvu na maloobchodnom trhu č. 7 tak, ako to vyplýva z analýzy.

 

1.4.

Protimonopolný úrad SR vo svojom stanovisku nespochybnil závery analýzy maloobchodného trhu č. 7 vykonanej Telekomunikačným úradom SR, ktorá preukázala významný vplyv spoločnosti ST na relevantnom trhu: „Úrad nespochybňuje závery analýzy maloobchodného trhu č. 7 vykonanej Telekomunikačným úradom SR v rámci určenia spoločnosti  Slovak Telekom, a.s., Bratislava za významný podnik...“

Prvostupňový správny orgán opäť zohľadnil v najväčšej možnej miere pripomienky Protimonopolného úradu SR. Úrad analyzoval maloobchodný trh č.7 tak ako je definovaný v zozname relevantných trhov. Samotná definícia trhu a vymedzenie typov prenajímaných okruhov na maloobchodnom trhu č. 7 determinuje možnosť poskytovania elektronických komunikačných služieb na takto vymedzenom trhu. Úrad analyzoval trh ako celok v zmysle definície a preto nemohol relevantný trh vymedziť podľa jednotlivých rýchlostí. Ak by tak urobil, porušil by vlastné rozhodnutie o určení relevantných trhov a definíciu trhu.

 

K bodu č. 2 rozkladu:

Veľkosť podniku vo vzťahu k relevantnému trhu.

Podľa údajov zohľadnených v analýze maloobchodného trhu č. 7 podiel spoločnosti ST na predmetnom trhu v skúmanom období mierne klesol.

Podľa názoru úradu však pokles trhového podielu podľa výnosov z prenájmu nie je následkom silnejúcej „konkurencie“ na relevantnom trhu v analyzovanom období, ale je dôsledkom zníženého dopytu po službách spoločnosti ST založených na minimálnom súbore prenajatých okruhov, na čo poukazuje aj údaj o počte prenajatých okruhov. Celkový počet prenajatých okruhov u všetkých ostatných podnikov sa za posledné tri roky prakticky nezmenil, pričom klesol iba počet prenajatých okruhov spoločnosti ST. Práve skutočnosť, že mierne zníženie počtu prenajatých okruhov spoločnosti ST sa neprejavila v náraste tohto ukazovateľa u ostatných podnikov pôsobiacich na maloobchodnom trhu č. 7, nesvedčí o silnejúcej konkurencii spoločnosti ST na relevantnom trhu a teda na trhu nie je silnejúca súťaž, ale iba dočasný pokles dopytu po predmetnej službe.

Úrad neuviedol k jednotlivým trhovým podielom názvy podnikov z dôvodu ochrany obchodného tajomstva. Podniky, vrátane spoločnosti ST, označili výnosy dosiahnuté na relevantnom trhu za obchodné tajomstvo. Výnosy jednotlivých podnikov by bolo možné z hodnôt uvedených v analýze vypočítať. Tým by došlo k porušeniu obchodného tajomstva. Úrad preto postupoval správne, keď neoznačil obchodné mená podnikov uvedených v analýze.

Úrad nezahrnul do analýzy maloobchodného trhu č. 7 konkurenta č. 1 práve vzhľadom na ustanovenie § 5 ods. 2 zákona, podľa ktorého verejná služba je verejne dostupná služba, o ktorej používanie sa môže uchádzať každý záujemca. Práve služba, ktorú poskytuje konkurent č. 1, nespĺňa náležitosti vyššie uvedeného ustanovenia, nakoľko ide o službu, o ktorej poskytovanie sa nemôže uchádzať každý záujemca, ale jej poskytovanie je určené presne vymedzenému okruhu užívateľov.  

 

Existencia technologicky podmienených výhod.

            Predseda úradu sa stotožňuje s vyjadreniami a odôvodnením úradu pri posúdení kritéria existencie technologicky podmienených výhod (strana 20-21 rozhodnutia). Pre posúdenie tohto kritéria nie je podstatná finančná náročnosť údržby a zdokonaľovania siete, ale posúdenie výhody vyplývajúcej z technickej podstaty siete.

Siete budované inými podnikmi pôsobiacimi na maloobchodnom trhu č. 7 boli budované účelovo, úzko špecializovane, podľa pôvodnej funkcie podniku a z toho vyplýva malý počet okruhov a nerovnomerné pokrytie územia elektronickou komunikačnou sieťou. Schopnosť podnikov s takto budovanými sieťami poskytnúť predmetnú službu celoplošne na území Slovenskej republiky je podstatne nižšia ako u spoločnosti  Slovak Telekom.

 

Prístup k zdrojom financovania

Úrad analyzoval maloobchodný trh č. 7 na základe kritérií určených podľa § 16 ods. 4 zákona o elektronických komunikáciách, preto posudzoval aj kritérium podľa § 16 ods. 4 písm. e) zákona o elektronických komunikáciách tak,  ako aj ostatné kritéria, keďže analýza je výsledkom posúdenia kritérií jednotlivo ako aj v ich vzájomnej súvislosti. Predseda úradu nevidí dôvod na absenciu hodnotenia tohto kritéria v analýze. Úrad v samotnej analýze uviedol, že nejde o určujúce kritérium.

Prístup k zdrojom financovania v praxi znamená nižšie náklady na investičné akcie, alebo naopak jeho absencia môže pôsobiť ako prekážka vstupu na trh. Napriek tomu, že niektoré podniky na maloobchodnom trhu č. 7 majú podobnú možnosť prístupu k zdrojom financovania ako spoločnosť ST, pôsobia na tomto trhu aj podniky, ktoré nemajú porovnateľné možnosti.

 

Miera diverzifikácie služieb

Predseda úradu sa nestotožňuje s názorom spoločnosti ST, v rámci ktorého spochybňuje výpovednú hodnotu tohto kritéria. Na postavenie na konkrétnom relevantnom trhu má vplyv nielen diverzifikácia služieb poskytovaných v rámci daného relevantného trhu ale aj diverzifikácia všetkých služieb poskytovaných danou spoločnosťou. Spoločnosť ST spĺňa obe požiadavky. Poskytuje diverzifikované portfólio v rámci maloobchodného trhu č.7, kde je jediným podnikom poskytujúcim celý súbor okruhov a zároveň poskytuje najširšie portfólio elektronických komunikačných služieb. Poskytovanie širokého portfólia služieb predstavuje pre podnik výhodu, ktorá umožňuje diverzifikovať riziká vyplývajúce z poskytovania jednej služby medzi ostatné služby a to napríklad rozpočítaním straty z poskytovania tejto služby na služby ostatné a uľahčuje tiež podniku odchod z daného trhu v prípade, ak je pôsobenie na tomto trhu nevýhodné, pretože existujúce investície dokáže využiť na poskytovanie iných služieb zo svojho portfólia.

    

Zodpovedajúca vyjednávacia sila na strane dopytu

Vysoká vyjednávacia sila spoločnosti ST spočíva hlavne v tom, že je zavedená na trhu (variabilita služby, tradícia, atď.) a je jednoznačne daná rozsahom prevádzkovanej infraštruktúry, keďže jej konkurenti nemajú dlhodobo a celoplošne budovanú elektronickú komunikačnú sieť vrátane prístupovej siete.

Vyjednávacia sila na strane dopytu voči spoločnosti ST je potom minimálna, hlavne mimo metropolitné oblasti.

 

Vysokorozvinutá distribučná a predajná sieť

Výhodu spoločnosti ST vo vysokorozvinutej distribučnej a predajnej sieti posudzoval  úrad v širších súvislostiach. Nielen ako predajné miesto služieb podniku, ale aj ako miesto kontaktu so zákazníkom. Vzhľadom na vysoký počet a rozmiestnenie zákazníckych stredísk majú zákazníci zabezpečenú bezprostrednú dostupnosť a kontakt so spoločnosťou ST. Úrad na základe predložených podkladov a informácií konštatoval, že vysoký počet zákazníckych stredísk poskytuje spoločnosti ST výhodu oproti ostatným podnikom na trhu aj tým, že zákazníkovi poskytnú okamžitú informáciu o službách poskytovaných spoločnosťou ST a usmernia ho. Zákazník bez potreby ďalšieho časovo náročného zisťovania informácií o podnikoch poskytujúcich služby na maloobchodnom trhu č. 7 dostane potrebné informácie a pokyny. Ďalším podstatným faktom je to, že tieto strediská sú dostupné zákazníkom prakticky nepretržite.

Predaj služieb na tomto trhu prostredníctvom výberových konaní a  nevylučuje úspešnosť spoločnosti ST, ak zákazník, ktorý vypísal výberové konanie, posudzuje ponuky aj na základe kritéria dostupnosti a možnosti kontaktu.

 

Potenciálna konkurencia

Potenciálny konkurent je taká spoločnosť, u ktorej je zrejmé, že by mohla a pravdepodobne by aj vynaložila nevyhnutné dodatočné investície alebo náklady, aby vstúpila na maloobchodný trh č. 7. Z hľadiska maloobchodného trhu č. 7 je nevyhnutnou podmienkou prístup, alebo vlastníctvo prístupovej siete, ktorá umožňuje poskytovanie služby prenájmu okruhov spájajúcich dva koncové body siete. Vlastníctvo prístupovej siete je podmienené budovaním vlastnej prístupovej siete (paralelne k sieti spoločnosti ST). Vybudovanie vlastnej prístupovej siete predstavuje významnú bariéru vstupu na trh.

 Ďalšou možnosťou pre zabezpečenie priameho prístupu ku koncovému užívateľovi je prostredníctvom prístupu k účastníckemu vedeniu (úplný alebo spoločný prístup) resp. využitím veľkoobchodnej ponuky spoločnosti ST na prístup k ukončovacím častiam prenajatých okruhov.

Analýzou maloobchodného trhu č. 7 sa potvrdila existencia potenciálnej konkurencie, avšak jej vstup na trh je do značnej miery závislý od správania sa spoločnosti ST, a to tak na trhu uvoľneného prístupu k účastníckemu vedeniu, ako aj na trhu prenájmu ukončovacích častí prenajatých okruhov.

Samotná možnosť vstupu na trh, navyše do značnej miery podmienená správaním sa spoločnosti ST, nie je dostatočným predpokladom na vznik súťažného prostredia, resp. na vytvorenie konkurenčného tlaku.

Úrad je toho názoru, že stanovisko Európskej komisie nepoukazovalo priamo na znižovanie cien spoločnosti ST, ale iba odporučilo úradu, aby zohľadnil vývoj maloobchodných cien prenajatých okruhov v rámci minimálneho súboru.

 

Súčasný stav súťaže na trhu

Predseda úradu súhlasí so závermi úradu vyplývajúcimi z analýzy, že na maloobchodnom trhu č. 7 nie je efektívna súťaž.

            Charakteristiky trhu, ako ich uvádza spoločnosť ST nepreukazujú efektívnu súťaž: 

-   dynamika poklesu trhových podielov: Pokles trhového podielu je spôsobený poklesom počtu prenajímaných okruhov od spoločnosti ST, ktoré ale nespôsobili nárast počtu prenajímaných okruhov u iných podnikov. Takýto pokles trhového podielu nepovažuje úrad za ukazovateľ efektívnej súťaže

-   počet konkurentov: Počet podnikov na trhu, ktoré ponúkajú zákazníkom svoje služby, nie je ukazovateľom efektívnej súťaže. Preukazuje azda len to, že prekonali bariéry vstupu na trh.

-   elasticita dopytu vyplývajúca z vyjednávacej sily na strane dopytu: Vyjednávacia sila dopytu sa môže v určitej miere na relevantnom trhu prejaviť v lokalitách s vysokým dopytom po predmetnej službe. V analýze trhu bolo preukázané, že mimo metropolitných oblastí a pre určité typy okruhov, ktoré poskytuje len spoločnosť ST je vyjednávacia sila dopytu minimálna.

-   tvrdenie podnikov, že v metropolitných oblastiach existuje súťaž: Relevantným trhom z geografického hľadiska je podľa zoznamu relevantných trhov určených rozhodnutím úradu celé územie Slovenskej republiky.

-   pokles cien: Pokles cien nebol spoločnosťou ST žiadnym spôsobom preukázaný. Pokles cien ako taký nemôže byť a ani nie je dostatočným indikátorom na to, aby úrad mohol konštatovať existenciu súťaže na trhu. Úrad posudzuje stav súťaže na trhu komplexne a k záveru, že spoločnosť ST je významným podnikom na maloobchodnom trhu č. 7 dospel po vyhodnotení jednotlivých kritérií jednotlivo ako aj v ich vzájomnej súvislosti.  

-   nehomogénne podmienky na trhu: Analýza posudzovala maloobchodný trh tak ako je definovaný v zozname relevantných trhov určených rozhodnutím úradu uverejnenom v Zbierke zákonov.

 

Skutočnosť, že EK uvažuje o zmene zoznamu relevantných trhov, nie je pre úrad záväzná. EK v stanovisku k analýze nespochybnila definíciu trhu, na základe ktorej úrad vykonal analýzu.

 

K bodu č. 3 rozkladu:

3.1.

Úrad pri ukladaní povinností spoločnosti ST mal na zreteli princípy európskeho regulačného rámca. Úroveň súťaže na maloobchodnom trhu č. 7 do značnej miery závisí od situácie na veľkoobchodnom trhu ukončovacích častí prenajatých okruhov. Ukončovacie časti prenajatých okruhov sú z hľadiska budovania paralelnej infraštruktúry (prístupovej siete) s infraštruktúrou spoločnosti Slovak Telekom najnáročnejším prvkom siete. Úrad preto považuje uloženie povinností na maloobchodnom trhu č. 7 za odôvodnené, a to až do času, kedy sa vytvorí súťažné prostredie na veľkoobchodnom trhu ukončovacích častí prenajatých okruhov, čím sa vytvoria predpoklady aj na vznik plnohodnotnej súťaže na maloobchodnom trhu č. 7.

Následne úrad analýzou maloobchodného trhu č. 7 a príslušného veľkoobchodného trhu, ktorú je povinný vykonať podľa § 16 ods. 1 zákona o elektronických komunikáciách najmenej raz za dva roky, zistí ako sa predmetné trhy vyvíjali po stanovení povinností. Na základe  analýz, ak bude spoločnosť ST podľa výsledkov analýzy významným podnikom, úrad podľa § 17 ods.1 zákona o elektronických komunikáciách môže uložené povinnosti zmeniť alebo zrušiť.

 

3.2.

Predseda úradu súhlasí s tvrdením úradu, že analýza maloobchodného trhu č. 7 bola vykonaná v súlade s príslušnými právnymi predpismi a bola zistená skutočná situácia na relevantnom trhu.

Zdôvodnenie každej z uložených povinností je uvedené v napadnutom rozhodnutí jednotlivo. Každá povinnosť uložená úradom je primeraným a dostatočne rozsiahlym spôsobom zdôvodnená. Úrad ako národný regulátor stanovil tieto povinnosti podľa zákona a z dôvodu, aby na predmetnom maloobchodnom trhu zabezpečil vytvorenie podmienok pre konkurenčné prostredie.

 Úrad považuje všetky uložené povinnosti za primerané zistenej situácii na trhu a zodpovedajúce princípom proporcionality.

 

3.3.

            Zákon nepodmieňuje uloženie povinnosti použiť metódu kalkulácie cien jej zverejnením vo vestníku. Povinnosť bola v rozhodnutí úradu uložená v rovnakom rozsahu, ako by bola zverejnená vo vestníku úradu. Práve uložením povinnosti v rozhodnutí úradu umožnil úrad spoločnosti ST vyjadriť sa k tejto metóde tak, aby prípadné odôvodnené pripomienky mohli byť zohľadnené v metóde publikovanej vo vestníku úradu. Rozhodnutie č. C-01/2006 zo 14.11.2006, ktorým sa významnému podniku určuje metóda kalkulácie cien za službu poskytovania minimálneho súboru prenajatých okruhov s kapacitou do a vrátane 2 Mbit/s bolo zverejnené vo vestníku úradu č. 7 zo 7. decembra 2006.

Vzorec pre výpočet primeranej miery návratnosti vloženého kapitálu založený na váženom priemere nákladu kapitálu je štandardný vzorec používaný aj v iný krajinách.

Predseda úradu sa nestotožňuje s názorom spoločnosti ST, podľa ktorého je povinnosť maximálnych cien na maloobchodnom trhu č. 7 v rozpore s navrhovanými povinnosťami na veľkoobchodných trhoch prenajatých okruhov. Vzhľadom na skutočnosť, že právoplatné rozhodnutie o významnom vplyve na veľkoobchodnom trhu ukončovacích častí prenajatých okruhov bolo predsedom úradu vydané 28. novembra 2006, pričom referenčná ponuka na túto službu bola spoločnosťou ST úradu predložená 5. februára 2007 je, vzhľadom na doterajšie skúsenosti, ťažké predpokladať, že k uzatvoreniu zmlúv o prístupe k ukončovacím častiam prenajatých okruhov dôjde v krátkom čase, a že v rovnako krátkom čase dôjde aj k vytvoreniu konkurenčného tlaku na maloobchodnom trhu č.7. V tejto súvislosti je teda regulácia maximálnych cien na maloobchodnom trhu č.7 oprávnená a vychádza z jasného predpokladu, že spoločnosť ST ako jediný podnik poskytujúci celý súbor prenajatých okruhov môže stanoviť neprimerane vysoké ceny, čo by malo nepriaznivý dopad na koncového užívateľa.

Riziko regulačného price squeeze je eliminované práve tým, že spoločnosť ST môže do cien okruhov na maloobchodnom trhu č. 7 započítať iba tie náklady, ktoré s touto službou súvisia. Na druhej strane do cien za službu na veľkoobchodnom trhu môže spoločnosť ST započítať tiež iba náklady, ktoré s touto službou súvisia.  Rozdiel v oboch cenách predstavuje maržu, ktorá slúži na pokrytie nákladov iných podnikov tak, aby k regulačnému price squeeze nedochádzalo. V súvislosti s argumentom spoločnosti ST, podľa ktorého maximálne maloobchodné ceny kalkulované metódou plne alokovaných historických nákladov nebudú v súlade s veľkoobchodnými cenami kalkulovanými prostredníctvom metódy dlhodobých prírastkových nákladov, predseda úradu upozorňuje spoločnosť ST na skutočnosť že podľa rozhodnutia č. 96/01/2006 zo dňa 28. novembra 2006 je spoločnosť ST povinná stanoviť ceny za prístup k ukončovacím častiam prenajatých okruhov metódou plne alokovaných historických nákladov a nie metódou dlhodobých prírastkových nákladov.  

Predseda úradu sa nestotožnil s názorom spoločnosti ST, podľa ktorého je povinnosť nepožadovať neprimerane nízke ceny v kombinácii s povinnosťou nákladovej orientácie nevykonateľná. Obidve povinnosti smerujú k obmedzeniu správania sa významného podniku tak, aby nemohlo dôjsť k narušeniu súťaže. Povinnosť nákladovej orientácie smeruje k obmedzeniu možnosti spoločnosti ST stanoviť ceny tak, aby došlo priamo k poškodzovaniu koncového zákazníka, zatiaľ čo zákaz požadovať neprimerane nízke ceny smeruje k obmedzeniu spoločnosti ST správať sa tak, aby uplatňovaním neprimerane nízkych cien (cien, ktoré sú nižšie ako náklady) vytláčala z trhu svojich konkurentov, ktorý nebudú schopní uplatňovať porovnateľné ceny.       

3.4.

 Analýza relevantného trhu je procesom, v ktorom sa vyhodnocujú údaje za určité obdobie. Úrad pri vyžadovaní podkladov musí určiť uplynulé obdobie, z ktorého bude analýza vychádzať. Úrad postupuje podľa § 17 ods. 1 zákona o elektronických komunikáciách. Z časového hľadiska ani nie je možné zabezpečiť, aby úrad postupoval inak, pretože úrad len na základe analýzy môže určiť významný podnik. Nie je objektívne možné aby analýza vyhodnocovala stav súťaže v období, ktorého koniec sa kryje s vydaním, resp. s nadobudnutím právoplatnosti rozhodnutia.  

 

K návrhu spoločnosti ST na zmenu rozhodnutia predseda úradu  zaujíma nasledovné stanovisko:

Predseda úradu trvá na tom, že analýza maloobchodného trhu č. 7 dostatočným spôsobom vyhodnotila situáciu na maloobchodnom trhu č. 7, závery analýzy o významnom vplyve spoločnosti ST sú vzhľadom na vyhodnotené kritériá správne a uložené povinnosti sú primerané situácii na trhu.

Na základe dôvodov uvedených v tomto rozhodnutí o rozklade (najmä vyjadrenie k bodu 3.3.) nie je dôvod na zmenu napadnutého  rozhodnutia.

Predseda úradu na záver konštatuje, že analýzou maloobchodného trhu č. 7 podľa § 16 zákona o elektronických komunikáciách úrad po posúdení kritérií ustanovených v zákone o elektronických komunikáciách zistil, že spoločnosť ST má na relevantnom trhu významný vplyv a na tomto trhu nie je efektívna súťaž. Preto po vykonaní konzultácií  podľa § 10 zákona o elektronických komunikáciách začal správne konanie a rozhodnutím označil spoločnosť ST za významný podnik na maloobchodnom trhu č. 7 a uložil jej povinnosti týkajúce sa uvedeného trhu podľa § 17 zákona o elektronických komunikáciách. Tieto vychádzali zo zisteného stavu, boli oprávnené a primerané účelu a princípom regulácie, ktorými sú podpora efektívnej súťaže a rozvoj vnútorného trhu.

Maloobchodný trh  č. 7 je trhom pre koncových užívateľov. Podľa § 23 ods. 1 zákona o elektronických komunikáciách, ak úrad pri analýze relevantného trhu zistí, že na trhoch pre koncových užívateľov nie je efektívna súťaž a povinnosti uložené podľa § 18 až 22 a § 27 nezabezpečujú účel podľa § 1 ods. 3 , je oprávnený významnému podniku na takých trhoch, na ochranu záujmov koncových užívateľov, pri súčasnej podpore efektívnej súťaže uložiť najmä:

 

a)      zákaz

1.      požadovať neprimerane vysoké ceny,

2.      brániť vstupu na trh, požadovať neprimerane nízke ceny alebo brániť vstupu na trh a požadovať neprimerane nízke ceny s cieľom vylúčiť súťaž,

3.      nenáležite uprednostňovať určitú skupinu koncových užívateľov,

4.      bezdôvodne a neoprávnene viazať poskytovanie služieb na poskytovanie iných služieb,

b)      povinnosť neprekročiť maximálne ceny pre koncových užívateľov a dodržať cenovú reguláciu so zreteľom na nákladovo orientované ceny a ceny na porovnateľných trhoch s efektívnou súťažou.

 

Podľa § 23 ods. 2 zákona o elektronických komunikáciách je úrad oprávnený uložiť významnému podniku na trhu služieb pre koncových užívateľov, ktorému boli uložené povinnosti podľa § 23 ods. 1 zákona o elektronických komunikáciách, povinnosť použiť metódu kalkulácie cien, v ktorej budú uvedené druhy nákladov a pravidlá ich priradenia.

Predseda úradu po preskúmaní napadnutého rozhodnutia v celom rozsahu, ako po stránke skutkovej, tak aj po stránke právnej, a po zvážení námietok a dôvodov spoločnosti ST má dostatočne preukázané, že napadnuté rozhodnutie vychádza zo spoľahlivo zisteného stavu veci a obsahuje predpísané náležitosti.

Na základe uvedeného, predseda úradu dospel k záveru, že nie je dôvod na zmenu alebo zrušenie napadnutého rozhodnutia, preto rozhodol tak, ako je uvedené vo výrokovej časti tohto rozhodnutia.

 

Poučenie:

Toto rozhodnutie je konečné. Na jeho preskúmanie je príslušný Najvyšší súd Slovenskej republiky.

 

                                                                                               Mgr. Branislav Máčaj

                                                                                   predseda Telekomunikačného úradu SR

 

Doručuje sa:

Slovak Telekom, a. s.

Rozhodnutie je právoplatné.